Unidad 10 El Estado como agente económico: economía, política y administración pública

10.2 El Estado como agente económico

Al igual que las empresas y las familias, el Estado (que engloba el gobierno, las administraciones públicas y el sector público en general) es un agente económico. Los impuestos que cobra, el gasto público, la legislación, las guerras y otras de sus actuaciones forman parte de la vida económica tanto como la inversión, el ahorro y las actividades de compraventa de familias y empresas. Al igual que ocurre con las empresas y las familias, el Estado hace posible que las personas se agrupen para hacer cosas que no podrían hacer individualmente.

bien público

Bien que, si está disponible para alguien, lo está para todo el mundo sin coste adicional. Esta característica se denomina ausencia de rivalidad. Hay economistas que consideran los bienes públicos en un sentido más estricto como los que, además de no rivales, son no excluibles (que es imposible impedir que alguien los consuma).

Entre esas cosas que los Estados hacen posible, lo más básico es interactuar de acuerdo con una serie de leyes que regulan todo lo que hacemos, desde los límites de velocidad hasta los derechos de propiedad intelectual. En consecuencia, el Estado proporciona un ordenamiento jurídico dentro del cual funciona la economía. La legislación, la normativa y su ejecución, que constituyen ese ordenamiento jurídico, son, al menos en condiciones ideales, un bien público. Esto implica que las ventajas de contar con este ordenamiento jurídico son no rivales (que tú disfrutes de calles seguras no impide que yo las disfrute) y no excluibles (si las calles son seguras, a nadie se le puede privar de disfrutar de esa seguridad).

El Estado es un agente que hace parecer pequeñas a las familias y a la mayor parte de las empresas. Las administraciones públicas de Estados Unidos, incluidas las federales, estatales y locales, dan trabajo a casi diez veces más personas que la empresa más grande del país, Walmart. Sin embargo, los estados no siempre fueron agentes económicos de esa magnitud. En la figura 10.2, presentamos los ingresos totales recaudados mediante impuestos por Reino Unido, expresados como una fracción del producto interior bruto —un indicador del tamaño del Estado con respecto al tamaño de la economía—, durante más de 500 años. La fracción pasó de un 3 % en el periodo anterior a 1650 hasta más del 30 % tras la Segunda Guerra Mundial.

No solo el Estado es un agente económico mucho más grande que cualquier familia o empresa, sino que también tiene particularidades específicas entre los agentes que intervienen en cualquier sociedad. Dentro de un territorio dado, puede dictar lo que las personas tienen obligación de hacer o les está prohibido hacer y, para ello, puede usar la fuerza e imponer restricciones a la libertad de los individuos.

impuesto

Pago obligatorio al Estado que grava, por ejemplo, los ingresos de los trabajadores (impuesto sobre la renta) o los beneficios de las empresas (impuesto de sociedades) o que va incluido en el precio que se paga por bienes y servicios (impuesto sobre el valor añadido —IVA— o sobre las ventas).

Estado

En un territorio dado, el Estado es el único órgano con legitimidad para usar la fuerza (o amenazar con su uso) a fin de controlar el comportamiento de su ciudadanía.

La particularidad que diferencia al Estado de otros actores económicos privados, como empresas, familias, personas individuales y organizaciones profesionales y sindicales, es que se trata del único ente en un territorio geográfico (la nación) que puede usar, o amenazar con usar, la fuerza legítimamente para obligar a sus habitantes a hacer, o prohibirles hacer, lo que especifique la ley. En este contexto, ‘legítimamente’ significa que la mayor parte de la ciudadanía considera apropiadas y aceptables esas actuaciones del Estado. A menudo los gobiernos hacen cosas —privar de libertad a las personas, por ejemplo— que la mayoría de la gente acepta, pero que, si las hiciera un particular, serían consideradas injustas y punibles.

Como en general la ciudadanía considera legítimo el uso de los poderes coercitivos del Estado para mantener el orden, regular la economía y prestar servicios —dicho de otro modo, acepta la autoridad del Estado—, la mayor parte de las personas cumplen con las leyes aprobadas por los órganos del Estado. Una de las aplicaciones del poder coercitivo del Estado es la recaudación de impuestos con los que financiar las actividades de las administraciones públicas.

Más allá del uso legítimo de los poderes coercitivos, un segundo rasgo del Estado, que también lo diferencia de las empresas y otras entidades económicas privadas, es que tiene obligaciones adquiridas con sus ciudadanos en cuanto a derechos humanos y civiles. Para avanzar en esos derechos y protegerlos, los Estados pueden utilizar el dinero recaudado con los impuestos para proporcionar servicios, como la defensa nacional, la protección de la policía y la escolarización. En algunos casos, esas prestaciones de servicios se hacen sin restricciones en cuanto a quien se beneficia de ellas y sin cobrar un precio.

Jean Tirole, economista especializado en el papel de las políticas públicas y la legislación, describe las formas en que los gobiernos pueden mejorar el funcionamiento de una economía en el discurso que pronunció al recoger su premio Nobel.

No obstante, existe una gran variación —a lo largo del tiempo y entre unos países y otros— en cuanto a la legitimidad que la autoridad de un Estado tiene para la ciudadanía y en cuanto al cumplimiento por el Estado de las obligaciones contraídas con ella. Como vamos a tratar en esta sección, el Estado puede ser parte de la solución de los problemas económicos y sociales, abordando los fallos del mercado y otras cuestiones, pero también puede ser parte de ellos al crearlos con sus actuaciones.

Parte de la solución

Los Estados han mejorado enormemente tanto el nivel de vida como la calidad de vida de sus ciudadanos. Entre otros ejemplos, están los siguientes:¹

• Alivio de la pobreza: hace cincuenta años, incluso en los países ricos, muchas personas jubiladas o de edad avanzada vivían en la pobreza. Por ejemplo, en 1966, un 28,5 % de las personas estadounidenses de 65 o más años estaban clasificadas como «pobres». Los pagos públicos a los menos pudientes han reducido considerablemente las penurias económicas graves entre las personas mayores. En 2021, un 10,3 % de las personas de 65 o más años en Estados Unidos percibían ingresos que las situaban por debajo del umbral oficial de pobreza.
• Provisión de bienes públicos: algunos bienes y servicios que son esenciales para el bienestar social y económico —como la defensa nacional, el aire limpio, las fuerzas de seguridad y vigilancia, la protección frente a riadas, las redes de transporte y las infraestructuras digitales— son bienes públicos; el sector privado no puede proporcionarlos con eficiencia.
• Seguridad económica: en los países de rentas más altas, el aumento del gasto público y las lecciones aprendidas en la Gran Depresión y la «edad de oro del capitalismo» (los tres decenios posteriores a la Segunda Guerra Mundial) han disminuido la inseguridad económica al hacer que los ciclos económicos sean menos volátiles y al proporcionar transferencias de renta para quienes pierden el empleo en las recesiones.
• Mayor esperanza de vida y reducción drástica de la mortalidad infantil en muchos países: cuando estas mejoras se produjeron a finales del siglo XIX y principios del XX, su causa principal no fueron los avances de la medicina, muchos de los cuales llegaron con posterioridad, sino que se debieron a políticas públicas que mejoraron los sistemas de saneamiento y de suministro de agua.

eficiencia de Pareto, paretoeficiente

Una asignación es paretoeficiente si no existe ninguna otra asignación posible en la que al menos una persona salga mejor parada y nadie empeore su situación.

equidad

Forma de evaluar una asignación dependiendo del concepto de justicia que se tenga.

fallo de mercado

Si la asignación resultante de las interacciones que tienen lugar en el mercado no cumple la condición de eficiencia de Pareto, la situación se describe como un fallo de mercado. Es posible que esta expresión se use sin excesivo rigor para cualquier interacción que dé como resultado una asignación paretoineficiente, sin importar si concierne a un mercado en concreto o no.

externalidad, efecto externo

Un efecto externo se da cuando la actuación de una persona aporta un beneficio o supone un coste a otras, y ese coste o beneficio no fue tenido en cuenta por quien realizó la acción. Las externalidades también se denominan efectos externos.

En La economía 2.0: microeconomía, utilizamos dos criterios para evaluar los resultados económicos: la eficiencia de Pareto y la equidad. Si consideramos que los resultados de unas interacciones económicas privadas no son paretoeficientes o equitativos, existe la posibilidad de que las políticas públicas resuelvan el problema. Por ejemplo, se da ineficiencia de Pareto —también descrita como fallo del mercado— si las decisiones tomadas por agentes económicos privados imponen un efecto externo —un coste o beneficio sin compensación— a otros. Las posibles ganancias mutuas de quien toma la decisión y de quienes se ven afectados no llegan a materializarse. Como se describe en la sección 10.4 del volumen de microeconomía, los impuestos o la regulación del Estado pueden suponer un remedio.

Si se considera que el grado de desigualdad en la distribución de la renta o en la riqueza en la economía en su conjunto no cumple los criterios de equidad, el Estado podría intentar disminuir la desigualdad mediante impuestos redistributivos o programas destinados a elevar el nivel de vida de los menos pudientes. O podría regular tipos específicos de interacciones: la sección 5.8 de La economía 2.0: microeconomía describe una situación en la que un gobierno democrático concede derechos laborales que dan como resultado una participación más equitativa de los trabajadores en el beneficio generado por los contratos de trabajo.

bien meritorio, bien preferente, bien social

Bien o servicio que debería estar disponible para todas las personas por razones éticas, puedan pagarlo o no.

Los gobiernos persiguen sus objetivos a través de alguna combinación de estos cuatro medios:

• Incentivos: impuestos, subvenciones y otras formas de gasto para alterar los costes y beneficios de actividades que tienen efectos externos y para redistribuir la renta;
  • impuestos a la circulación, los vehículos o los combustibles para reducir los atascos y la contaminación;
  • impuestos sobre bienes de consumo perjudiciales, como las bebidas azucaradas o las alcohólicas;
  • subvenciones al transporte público, en especial en zonas rurales;
  • subvenciones a la I+D y a las energías renovables.
• Regulación: reglamentación directa de las actividades económicas para promover la eficiencia y disminuir la falta de equidad;
  • políticas de fomento de la competencia para reducir la capacidad de fijar precios de las empresas;
  • participación universal obligatoria en seguros médicos y sociales y en planes de pensiones;
  • salarios mínimos y derechos de los empleados en el trabajo;
  • regulación financiera, políticas del banco central, control de la demanda agregada.
• Persuasión o información: alterar la información disponible y las expectativas de la gente sobre lo que otras personas harán (por ejemplo, creer que sus propiedades están seguras o que otras empresas invertirán) a fin de que las actuaciones de las personas se coordinen de una manera que sea deseable;
  • establecer la expectativa de que la demanda agregada será relativamente estable, de manera que las empresas inviertan y las familias estén menos expuestas a riesgos;
  • ofrecer información que permita a la gente tomar mejores decisiones, por ejemplo, sobre los riesgos vinculados con los productos financieros, el cambio climático, los juguetes infantiles y los alimentos.
• Servicios públicos: provisión de bienes públicos y provisión en especie de bienes y servicios o transferencias de dinero para reducir la desigualdad del nivel de vida;
  • defensa nacional y fuerzas de seguridad y vigilancia;
  • vacunación y otros programas de salud pública;
  • redes de transporte;
  • bienes sociales, como enseñanza y atención médica básicas o representación legal en procedimientos judiciales;
  • transferencias de rentas para proteger el nivel de vida de las familias con rentas bajas.

Parte del problema

Para implementar tales políticas potencialmente beneficiosas, los Estados necesitan tener poderes extraordinarios, tanto para conseguir información como para obligar al cumplimiento de las políticas. Esto crea un dilema. Para que el Estado tenga éxito en la resolución de los problemas, también debe contar con suficiente poder como para llegar a convertirse en un problema en sí mismo.

Los ejemplos que nos proporciona la historia, así como las noticias de la actualidad, ponen de manifiesto que los gobiernos aprovechan su monopolio sobre el uso de la fuerza para silenciar a la oposición, consolidar su poder y conseguir el enriquecimiento personal de sus dirigentes.

Aquí se incluyen dictadores, no limitados por instituciones políticas:

• Francia: el Rey Sol, Luis XIV, reinó en Francia desde 1643 hasta 1715. Entre 1661 y 1710 construyó para su residencia un lujoso palacio con jardines en Versalles, que actualmente es una de las principales atracciones turísticas del mundo.
• Rumanía: Nicolae Ceausescu, jefe de Estado durante más de dos décadas (1965–1989), utilizó un cuerpo de policía secreta para realizar vigilancia y represión en masa. Acumuló un patrimonio extraordinario, que incluía más de una docena de palacios con baños revestidos de azulejos de oro y portarrollos de oro macizo para el papel higiénico.

Y autócratas elegidos en las urnas:

• Costa de Marfil: como presidente desde 1960 hasta 1993, Felix Houphouet Boigny amasó una fortuna estimada entre 7 mil millones y 11 mil millones de dólares, en gran parte a buen recaudo en cuentas bancarias en Suiza. Una vez preguntó: «¿Hay algún hombre serio en la Tierra que no guarde parte de su fortuna en Suiza?»
• Rusia: varios políticos de renombre opositores del presidente Vladímir Putin, tales como Alekséi Navalni, Yevgueni Prigozhin y Borís Nemtsov, han muerto de repente en circunstancias inexplicables.

También hay ejemplos entre líderes elegidos democráticamente:

• Hungría: el régimen autoritario de Viktor Orbán reprime a la oposición mediante el control de los medios de comunicación y la manipulación electoral y sobre él pesa la acusación de corrupción sistémica por parte de la Unión Europea.
• Sudáfrica: el anterior presidente Jacob Zuma utilizó fondos estatales (destinados a ser utilizados en su seguridad) para construir una opulenta residencia familiar.
• India: el gobierno del primer ministro Narendra Modi ha mermado los derechos democráticos y ha socavado la oposición mediante la persecución judicial de contrincantes políticos y la intimidación de la prensa.
• Estados Unidos: el presidente Donald Trump ha intentado acallar las críticas de los medios de comunicación promulgando decretos presidenciales que eliminan la financiación del Congreso a radios, televisiones y otros medios y limitando el acceso de la prensa a la Casa Blanca.
• Francia: el anterior presidente Nicolas Sarkozy fue condenado por corrupción en 2020 y de nuevo en 2024 en relación con la malversación de fondos de campaña y la comisión de sobornos.

Sin embargo, aunque la democracia no sea capaz de eliminar tales conductas, aprenderemos que sí ofrece un medio de forzar al gobierno a que sea menos un problema y más una solución.