Unidad 10 El Estado como agente económico: economía, política y administración pública

10.3 La democracia como institución política

Harold Lasswell, un prominente politólogo estadounidense de mediados del siglo xx, es muy conocido por su libro Politics: Who Gets What, When and How (publicado en castellano como La política como reparto de influencia). El título original plasma un concepto básico de esta unidad, a saber, que la política gira en torno a:

• quién consigue qué,
• quién consigue ser qué,
• quién consigue hacer qué.

instituciones políticas

Una institución es un conjunto de leyes y de normas informales que regulan interacciones sociales; a veces también se conoce como «reglas del juego». Las instituciones políticas son aquellas que establecen quién tiene poder y cómo se ejerce en una sociedad.

democracia

Sistema político que, en condiciones ideales, otorga el mismo poder político a toda la ciudadanía y que viene definido por derechos individuales como la libertad de expresión, de reunión y de prensa, así como por elecciones justas en las que prácticamente todas las personas adultas pueden votar y donde el gobierno abandona el poder si las pierde.

La razón es que las instituciones políticas de un país son las reglas del juego que determinan quién tiene el poder y cómo se ejerce en una sociedad. La democracia es una institución política, lo que implica que es un conjunto de normas que establecen:

• quiénes forman el gobierno,
• las potestades que pueden ejercer al gobernar.

Las instituciones políticas varían de un país a otro y a lo largo del tiempo. Además de la democracia, las principales categorías de instituciones políticas incluyen la dictadura y otros sistemas intermedios entre una y otra.

El valor primordial que motiva la democracia es la igualdad política. Toda la ciudadanía debería tener, en lo sustancial, igualdad de oportunidades para poder expresar sus opiniones de maneras que puedan modelar las políticas y otras actividades de los poderes públicos.

En ocasiones se defiende la democracia como medio de «dejar que gobierne el pueblo» o porque representa, en palabras de Abraham Lincoln, un «gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo». Sin embargo, es difícil establecer quién es «el pueblo» y qué quiere «el pueblo». Kenneth Arrow es un economista que contribuyó no solo a nuestra comprensión de la teoría microeconómica, sino también a la forma de entender los problemas con que se topan las elecciones para seleccionar entre distintos modos de actuar.

Kenneth Arrow estudió la toma de decisiones colectiva. ¿Cómo podemos tomar decisiones que tengan en cuenta las diferentes preferencias, a menudo enfrentadas, de todas las personas que componen una sociedad? Aunque los sistemas de votación democrática tienen características deseables, permiten que los votantes solo expresen un orden de preferencia —por ejemplo, A antes que B antes que C— y no la intensidad de sus sentimientos u opiniones. E incluso si aceptamos esta limitación, Arrow demostró que ningún procedimiento de voto da lugar a decisiones coherentes en todas las circunstancias. Si bien esta conclusión parece negativa, el trabajo de Arrow y otras personas sobre la toma de decisiones colectivas facilita el diseño de procesos que reducen el riesgo de manipulación por parte de individuos o grupos.

Grandes economistas Kenneth Arrow

Kenneth Arrow (1921–2017) nació en la ciudad de Nueva York, hijo de padres de origen rumano. En su artículo «A Cautious Case for Socialism», explica cómo la Gran Depresión y la Segunda Guerra Mundial influyeron en sus ideas, en particular las de «libertad y aversión a la guerra».¹

mano invisible

Expresión que utilizó Adam Smith para describir la manera en que los mercados pueden funcionar como un sistema descentralizado para organizar la economía que (en las condiciones adecuadas) daría lugar a una asignación de los bienes y servicios beneficiosa para la mayoría de los participantes, aun cuando todos actuasen enteramente en su propio interés.

Además de lo que trabajó en los sistemas de votación, estuvo entre los primeros en demostrar que existían condiciones en las que algo como la mano invisible de Adam Smith podría funcionar. Con su característico estilo académico y apartado de la retórica ideológica, más tarde escribió:

Ya es larga y […] respetable la serie de economistas que, desde Adam Smith hasta el presente, han tratado de demostrar que una economía descentralizada, motivada por el interés individual y guiada por señales de los precios, sería compatible con una disposición coherente de los recursos económicos, que podría considerarse […] mejor que un gran número de disposiciones alternativas posibles. […] Se hace importante saber, no solo si la misma es cierta, sino también si podría ser cierta. (El énfasis está en el original, Análisis general competitivo, 1971).

Arrow fue pionero en el estudio de muchos de los temas tratados en La economía, tales como la información asimétrica y la economía del conocimiento, y contribuyó a ampliar el alcance de la economía para incluir ideas de otras disciplinas. Un año antes de su fallecimiento, Arrow impartió parte de un curso sobre desigualdad en la Universidad de Stanford utilizando un borrador inicial de la unidad 19 de La economía 1.0, el cual se revisó a tenor de sus comentarios.

En el artículo «Kenneth Arrow and the Golden Age of Economic Theory», Steven Durlauf ofrece un buen resumen de la manera en que Kenneth Arrow explicaba los problemas de usar una votación para determinar qué actuación es preferible, además de otras aportaciones de mayor calado que hizo a la economía y las ciencias sociales.²

Estado de derecho

Principio en virtud del cual todos los miembros de una sociedad se rigen por las mismas leyes y nadie —por mucho poder que tenga— está por encima de la ley.

libertades civiles

Las libertades civiles aluden a la libertad de expresión, credo y asociación, libertad de prensa (y de otros medios de comunicación), protección frente a detenciones arbitrarias, así como otras garantías al amparo de las leyes y las normas sociales de un país que protegen a los miembros de una sociedad frente al abuso de poder del Estado.

Utilizamos la palabra ‘democracia’ para hacer referencia a una forma de gobierno que se caracteriza por tres principios:

• Estado de derecho: todos los individuos están obligados por las mismas leyes y nadie —ni siquiera el más alto cargo del Estado— está «por encima de la ley».
• Libertades civiles: los miembros de una sociedad tienen garantizados los derechos de libertad de expresión, reunión y prensa, y no resulta gravoso ni peligroso personalmente oponerse a las políticas del gobierno actual.
• Elecciones inclusivas, justas y decisivas: elecciones justas en las que no se prive del voto a ningún grupo de población y tras las cuales la parte perdedora deje el poder si lo estaba ocupando.

Lo ideal es que en una democracia quien ostente el poder sea elegido en un proceso competitivo abierto e inclusivo y que el Estado de derecho y las libertades civiles limiten lo que puede hacerse desde ese poder.

La democracia se ha considerado un buen sistema político por dos razones muy diferentes:

• la democracia en sí misma: en tanto que sistema político consecuente con la dignidad individual y la libertad de todos los ciudadanos y ciudadanas;
• la democracia como forma de abordar los problemas nacionales: en tanto que sistema que funciona mejor que otras formas de gobierno, de manera que los poderes del Estado no sean un problema, sino una solución.

Aquí nos centramos en lo que implica la democracia a la hora de abordar problemas (el segundo punto), no en sus méritos intrínsecos (el primero). Ningún gobierno actual cumple el ideal democrático de igualdad política, en la que cada miembro de la ciudadanía tiene la misma influencia sobre un resultado. Asimismo, de ninguno se puede decir que se atenga perfectamente a los tres principios políticos de la democracia.

Tomemos las elecciones inclusivas. Algunos grupos de población —los condenados por delitos graves, por ejemplo— están privados del derecho a voto en muchos países y aun así seguimos considerando democrático el sistema político de esos países. No obstante, la exclusión de un gran grupo de población —las mujeres, por ejemplo, como era habitual en épocas recientes, o un grupo racial o étnico— es una violación suficientemente grave del criterio de «elecciones inclusivas» para descartar a un país del club de naciones democráticas. Los siguientes son algunos ejemplos:

• Bengala Occidental: un ejemplo incluido en la unidad 5 del volumen de microeconomía ayuda a mostrar lo trascendente que puede ser limitar el derecho al voto. Trata de una reforma agraria llevada a cabo en Bengala Occidental bajo el nombre de Operación Barga. La figura 5.29 del volumen de microeconomía ilustra el efecto de la reforma sobre los terratenientes y los agricultores. Unas elecciones inclusivas podrían afectar a la probabilidad de que tengan lugar reformas como esa. Si solo los terratenientes tuvieran derecho al voto y votaran según sus propios intereses económicos, no apoyarían a un partido que propusiese una reforma para reducir sus ingresos. Con sufragio universal, el resultado sería diferente. Los agricultores, que serían la mayoría del electorado, votarían a un partido que defendiese reformar la propiedad de la tierra. En la vida real, el partido político que introdujo las reformas en Bengala Occidental llegó a ganar las elecciones y, en consecuencia, el control del gobierno de ese estado durante tres décadas.
• Estados Unidos: la ley de derecho al voto de 1965 afianzó el voto de grandes grupos de ciudadanos afroamericanos que en la práctica carecían de él. La consecuencia de que pudieran votar fue una variación sustancial del gasto en enseñanza en los distritos con gran número de votantes negros, que antes estaban excluidos.
• Brasil: antes de mediados de los noventa, para poder emitir un voto válido había que saber leer y escribir razonablemente bien (algo que no podía hacer una cuarta parte de la población). Alrededor del 11 % de los votos se declaraban no válidos por las barreras comunicativas, y en su mayoría habían sido emitidos por votantes pobres. En 1996 se empezó a utilizar un sistema electrónico de votación con fotografías de los candidatos y una interfaz parecida al teclado de los teléfonos o los cajeros automáticos, que guiaba a cada votante en cada paso del proceso. El efecto fue el aumento del número de votos válidos emitidos por las personas pobres. La variación resultante en las características del electorado se tradujo en la elección de líderes políticos que priorizaban el tipo de gasto que mayoritariamente beneficia a los menos pudientes. El gasto en salud pública, por ejemplo, aumentó más de un tercio.³

Como veremos en las secciones siguientes, la manera en que en realidad funciona un gobierno no depende únicamente de la presencia o ausencia de libertades civiles, el Estado de derecho y las elecciones justas e inclusivas.