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Unidad 10 El Estado como agente económico: economía, política y administración pública

10.13 Ciudadanos y líderes elegidos como principales y agentes

En una democracia, se dice con frecuencia que lo ideal es que el gobierno esté al servicio de la gente. Desde el punto de vista de la economía, los dirigentes elegidos por el pueblo son los agentes y los ciudadanos son los principales.

relación principal–agente, problema principal–agente
Existe una relación (o problema) principal–agente cuando una parte, el principal, desea que otra, el agente, actúe de alguna forma (o tenga algún atributo) que sea de interés para el principal y que no se pueda hacer valer ni garantizar en un contrato vinculante. Véase también: contrato incompleto.

No obstante, esto suscita dos preguntas acto seguido:

  • ¿Por qué haría el agente (el dirigente elegido) lo que desean los principales (los ciudadanos)? Como en cualquier relación principal–agente, el agente tiene sus propios objetivos, que no son los del principal. Nuestro modelo de un gobierno interesado en la captación de rentas ilustraba que no es necesario que el gobierno atienda los intereses de la gente en una sociedad no democrática. También vimos que el problema no desaparece en una democracia.
  • ¿Quién es «la gente» (los principales)? ¿Por qué algunos principales son más influyentes que otros? En los ejemplos económicos en los que el principal es un prestamista o un empleador, podemos llevar a cabo la simplificación de representarlo como un solo individuo. Sin embargo, hay muchos ciudadanos-principales, con prioridades diferentes sobre lo que el gobierno debería hacer, ya se trate de combatir la contaminación, mejorar los colegios, aplicar políticas para el fomento de la innovación o conceder prestaciones financiadas con impuestos a las personas pobres, entre otras posibilidades.

Rendición de cuentas de los cargos elegidos en democracia

Pieza clave

Para una introducción a los problemas principal–agente y a sus posibles soluciones, lee la sección 6.6⁠ del volumen de microeconomía.

Piensa en el primer problema —motivar al dirigente elegido para que haga lo que los ciudadanos prefieren— como si fuera un problema principal–agente, igual que el empleador que intenta motivar a un trabajador para que contribuya a los beneficios de la empresa. En el problema principal–agente de «ciudadanos–dirigentes», son muchos los principales y pocos los agentes, al contrario que en el problema principal–agente de «empleadores–empleados». Aun así, en lo fundamental el problema es similar: no hay forma de que el principal se asegure de que el agente actúe como desea.

¿Cuáles son las posibles soluciones cuando el empleador intenta motivar a los trabajadores? El empleador podría hacer lo siguiente:

  • Pagar al agente una renta económica (un salario mejor que la siguiente mejor alternativa del trabajador); temerá perderla si no hace un trabajo satisfactorio.
  • Vigilar la actividad del empleado para detectar signos de un trabajo inadecuado.
  • Sustituir al trabajador por otro si descubre que el trabajo no es satisfactorio.

En una democracia, los líderes elegidos deben rendir cuentas ante el electorado mediante parecidas estrategias:

  • Dar al dirigente elegido un salario suficiente, prestigio y otros beneficios por ocupar el cargo: entonces querrá continuar en el cargo.
  • Vigilar las actividades del gobierno: con esto se pretende determinar cómo ha ejercido el poder usando principios legales de transparencia y de control judicial, en unión de libertad de prensa y de expresión.
  • Celebrar elecciones con periodicidad: un gobierno que no ha tenido un buen comportamiento a ojos de los ciudadanos es sustituido por un conjunto diferente de líderes políticos.

Así es como las democracias resuelven el problema principal–agente de que los líderes elegidos rindan cuentas ante el público. No obstante, tiene un inconveniente: el que los líderes elegidos, igual que los empleados de una empresa, se sometan a un examen periódico les da un incentivo para asumir proyectos cuyos beneficios sean perceptibles para los votantes antes de las siguientes elecciones.

desempleo estructural
Nivel de desempleo en el que la oferta de la economía está en equilibrio. En el modelo WS–PS, es el nivel de desempleo en el que el salario real según la curva de fijación de precios es igual al salario real según la curva de fijación de salarios. Véase también: modelo WS–PS, equilibrio de Nash, lado de la oferta.

Por ejemplo, a veces los gobiernos aprueban políticas fiscales expansionistas (recorte de impuestos o subida del gasto) cuando se aproximan las elecciones para que aumente la renta disponible y baje el desempleo. Los intentos de llevar los niveles de empleo por encima de lo sostenible a largo plazo (el nivel de equilibrio del desempleo estructural) acabarán provocando presiones inflacionarias insostenibles. Pero esas consecuencias indeseables solo ocurrirían pasadas las elecciones.

Como las elecciones futuras suponen un incentivo para que los líderes políticos piensen en el corto plazo, una solución parcial es privar a los dirigentes elegidos de algunas de las decisiones y transferirlas a personas nombradas por ellos pero no sujetas a perder el puesto en las elecciones. Ese es el razonamiento que justifica la independencia del sistema judicial (no sometido a elecciones) y la autonomía política del banco central.

Por ejemplo, los gobernadores del sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos son nombrados por el presidente para periodos escalonados de 14 años, de manera que es improbable que un presidente nombre a muchos de ellos durante su mandato. La figura A5.1, en la sección 5.9, muestra que los países cuyo banco central tenía un mayor grado de independencia en los años ochenta experimentaron un promedio más bajo de inflación durante un periodo de 30 años.

En una democracia, la elaboración de políticas también está sesgada en ocasiones en favor de grupos pequeños. Vamos a explicar la razón. Piensa en una medida política —por ejemplo, la bajada de los aranceles a la importación de ropa— que abaratará las prendas para la población, pero que disminuirá el empleo y los ingresos de los trabajadores de la industria textil nacional. Supón que esa medida implicará un coste total de 1 millón de euros para los 500 trabajadores textiles y, al mismo tiempo, representará 2 millones de euros de beneficio para los 2 millones de consumidores de ropa.

Ahora piensa en las dificultades a las que se enfrentan quienes deben organizar campañas en contra o a favor de la medida:

  • Cada trabajador de la industria nacional perdería 2000 euros al año si se aprobase la legislación, por lo que la mayor parte de los trabajadores apoyarían la causa «antiimportación» y se opondrían a la bajada de los aranceles.
  • De aprobarse la nueva norma, cada consumidor se beneficiaría en 1 euro, por lo que pocas personas se molestarían siquiera en protestar ante sus representantes políticos.

Ejercicio 10.12 Imposición de aranceles

Piensa en una disposición que impone aranceles en un solo sector de la economía.

  1. Elabora un ejemplo numérico como el presentado en esta sección que ilustre los costes y beneficios para las partes afectadas y la forma en que actuaría cada una de ellas.
  2. Elige un ejemplo reciente o histórico de aranceles. Compara en qué se parecen y en qué se diferencian los resultados de tu ejemplo numérico y los del ejemplo del mundo real. Expón varias razones que expliquen las diferencias que observes.
  3. Explica cómo cambiaría la respuesta a la pregunta 1 si se impusieran aranceles en muchos sectores de la economía en lugar de en uno solo.

«Todos los animales son iguales, pero algunos animales son más iguales que otros»

Esta cita está tomada de Rebelión en la granja de George Orwell. Este libro, publicado originalmente en 1945, era una crítica satírica de la dictadura de Joseph Stalin imperante en la Unión Soviética. Pero también puede aplicarse a la manera en que las democracias funcionan en la práctica. Todos los ciudadanos son iguales legalmente en cuanto a sus derechos, pero algunos tienen mucho más poder que otros para influir en la política del gobierno.1 2 3 4

Esta idea se relaciona con la segunda pregunta enunciada al principio de esta sección: al persuadir a los dirigentes elegidos para que favorezcan una política sobre otra, los ciudadanos distan de ser iguales. En una democracia es posible que los adinerados en concreto tengan voz y voto en un grado desproporcionado o, según la expresión de Orwell, «algunos principales son más iguales que otros». Esto se debe a que hacen lo siguiente:

  • Invierten: sus decisiones de inversión (el caso de Chile, por ejemplo) pueden decidir la suerte de un gobierno.
  • Donan a los políticos: sus contribuciones a las campañas electorales (en los países en que está permitido), o incluso los pagos personales directos, pueden influir en quiénes ocupan puestos de liderazgo político y cómo ejercen el poder.
  • Controlan las comunicaciones: algunos dirigen o poseen periódicos y emisoras de televisión, lo que les permite influir en la opinión pública y en las tendencias de voto.
  • Emplean grupos de presión: ellos, o las empresas de las que son propietarios, dan trabajo a profesionales —muchas veces antiguos políticos— para influir en los dirigentes elegidos.

Para obtener datos sobre cómo las contribuciones políticas (y los grupos de interés) influyeron en la política del mercado de la vivienda en Estados Unidos antes de la crisis, lee: Atif Mian, Amir Sufi y Francesco Trebbi. 2013. «The Political Economy of the Subprime Mortgage Credit Expansion». Quarterly Journal of Political Science 8: pp. 373–408.

El resultado es que la desigualdad económica alimenta la desigualdad política, la cual a su vez alimenta la desigualdad económica.

Por ejemplo, la relación entre desigualdad económica y desigualdad política afecta a las personas según su sexo. En muchos países, las mujeres participan mucho menos que los hombres en la vida política y en puestos de responsabilidad. En India, se ha comprobado que, al reservar puestos para mujeres en los panchayats o concejos municipales de los pueblos, ha aumentado el gasto público destinado a la prestación de los servicios a los que ellas dan prioridad, como los pozos para no tener que acarrear agua desde tanta distancia. También ha disminuido el cobro de sobornos entre quienes ocupan el poder y ha contribuido a transformar los estereotipos. En los pueblos en los que aleatoriamente se habían reservado puestos dirigentes para mujeres, de forma subconsciente los hombres tuvieron una percepción más positiva de ellas como líderes, en lugar de verlas solo en roles domésticos.

En nuestro vídeo «Economista en acción», Esther Duflo explica lo que sucedió cuando se decretó que en pueblos seleccionados al azar se eligiera a una mujer para encabezar el concejo local.

Pregunta 10.10 Elige las respuestas que sean correctas

Teniendo en cuenta lo que Esther Duflo explica en el vídeo de «Economista en acción», lee los siguientes enunciados y elige los que sean correctos:

  • La reforma del panchayat o concejo municipal fue un experimento natural que permitió a los economistas atribuir la variación de la inversión en bienes públicos a la representación femenina en el concejo.
  • Duflo supo de la actitud de los habitantes de los pueblos hacia las mujeres como políticas preguntándoles directamente.
  • Un efecto a medio plazo de la reforma de los concejos locales es que había cambiado la aspiración profesional de las niñas.
  • Un efecto a largo plazo de la reforma de los concejos locales es que había disminuido la probabilidad de que las niñas abandonasen los estudios de secundaria.
  • Los pueblos que tuvieron que aumentar la representación femenina en el concejo se eligieron básicamente por sorteo, por lo que resulta razonable llegar a la conclusión de que cualquier variación de las políticas adoptadas se debe a la mayor representación de las mujeres y no a otras características de cada pueblo o de cada concejo local.
  • En lugar de preguntar a cada persona directamente, Duflo les hizo escuchar el mismo discurso político, pronunciado por un actor o por una actriz, y les pidió que dieran una puntuación a cada discurso.
  • Se trata de un efecto a largo plazo de la reforma de los concejos locales.
  • Después de saber de las gestoras políticas, las niñas tuvieron aspiraciones más altas y bajó la probabilidad de que dejaran el instituto.

La economía (y la politología) aprende de los hechos ¿El dinero todo lo puede?

Normalmente se dice que el dinero todo lo puede. A mucha gente le preocupa que, cuando se trata de política, sí que lo pueda todo.

Para algunas personas, resulta evidente que, si un candidato a un cargo político recibe para su campaña electoral una aportación cuantiosa de un grupo de presión, una empresa o un sindicato con un interés económico, es más probable que el candidato se ponga de su parte cuando tenga ocasión de ejercer su poder para influir en las políticas.

Sabemos que las campañas para las elecciones al Congreso de Estados Unidos de 2012 gastaron un promedio de 8,5 millones de dólares por escaño, según relata un artículo sobre la facilidad de acceso a representantes en el Congreso. ¿Pero los ganadores hicieron favores a los donantes que no habrían hecho sin las donaciones?

Podríamos preguntarnos si los congresistas que recibieron aportaciones de personas con inversiones en la industria del petróleo tendieron a favorecer los intereses de esas empresas posteriormente. O si los que recibieron fondos de miembros de un sindicato apoyaron medidas que favorecían los intereses del sindicato. En ambos casos, la respuesta es que sí.

Aun así, eso no demuestra que las aportaciones de los donantes comprasen la influencia sobre el legislador. Recuerda que la causalidad puede funcionar en los dos sentidos: quienes poseen petróleo es posible que donen a candidatos que ya respaldan los intereses de ese sector. Los miembros de un sindicato, por su parte, donarán a quien ya apoye los intereses de los trabajadores. La sola correlación entre la fuente de la financiación y las políticas que respaldase el legislador no demuestra que las aportaciones causasen que el legislador cambiase su comportamiento.

Los politólogos Joshua Kalla y David Brockman diseñaron un astuto experimento para determinar si la donación hacía que el congresista actuase en interés del donante. Razonaron que los ciudadanos podían influir en los legisladores reuniéndose con ellos y explicándoles sus posturas. Los miembros del Congreso son gente ocupada, por lo que acceder a ellos para concertar una reunión es algo por lo que compiten muchos grupos.5 6 7

Se propusieron averiguar si quienes daban dinero a un congresista tenían mayor probabilidad de que se les concediera una reunión. Con la ayuda de un grupo de interés (de verdad), Credo Action, se pusieron en contacto con 191 miembros del Congreso para solicitarles una reunión. Todos los electores que hicieron la solicitud habían aportado algo de dinero a la campaña de ese congresista. En la solicitud del grupo de control, formado por la mitad de la muestra y seleccionado al azar, únicamente se afirmaba que eran residentes en la circunscripción del congresista. Los componentes del grupo de tratamiento se identificaban también como donantes. Todas las personas de ambos grupos que llamaron leyeron un guion, por lo que las peticiones de la reunión eran idénticas por lo demás.

Un 2,4 % de quienes no se identificaron como donantes consiguieron una reunión con el congresista o con su jefe de gabinete. Entre quienes se identificaron como donantes, un 12,5 % obtuvieron la reunión.

Los autores llegaron a esta conclusión: «La gran mayoría de los estadounidenses que no pueden permitirse hacer aportaciones significativas a las campañas están en desventaja cuando intentan expresar sus inquietudes a los responsables políticos» (p. 555).

Grupos de interés: continuación de lo sucedido en Chile

Lo que ocurrió en Chile después de la elección de Allende en 1970 nos habla no solo de los límites económicos de las políticas factibles, sino también de los límites políticos.

En medio del debilitamiento de la economía, hasta cierto punto debido a que los potenciales inversores frenaron la inversión en Chile, creció la oposición a Allende, en parte con el apoyo en secreto del gobierno de Estados Unidos. En 1973, las fuerzas armadas chilenas atacaron el palacio presidencial y derrotaron a las tropas leales a Allende. Se hicieron con el gobierno, terminaron la democracia y sustituyeron a Allende por el general no electo Augusto Pinochet.

Este gráfico de líneas muestra la cotización de las acciones en la bolsa en Chile en los días anteriores y posteriores al golpe de Estado que derrocó al gobierno socialista en 1973. El eje horizontal muestra las sesiones en la bolsa de Santiago desde –15 hasta +25, estando la sesión -1 marcada con una línea vertical discontinua etiquetada como «Día antes del golpe de Estado». El eje vertical muestra la cotización nominal de las acciones en Santiago, indexada a 1972, siendo el promedio de 1972 = 100, y va de 450 a 1650. Antes del golpe militar, la cotización promedio subió gradualmente desde alrededor de 550 hasta poco menos de 850. En el momento -1, la cotización subió bruscamente, llegando casi a duplicarse, hasta en torno a 1450. Después de ese ascenso, la cotización fluctuó, pero se mantuvo alta, casi siempre entre 1200 y 1500 durante las siguientes 25 sesiones bursátiles.
Pantalla completa
https://books.core-econ.org/the-economy/macroeconomics/es/10-government-as-economic-actor-13-citizens-elected-leaders-as-principals-agents.html#figura-10-20a

Figura 10.20a Cotización bursátil de las acciones en Chile: los militares derrocan el gobierno socialista en 1973.

Nota: El momento cero es la primera sesión en la bolsa de Santiago después del golpe de Estado.

Quienes poseían gran riqueza anticiparon que Pinochet aprobaría políticas que favorecerían los negocios, por lo que la cotización de las acciones volvió a subir (figura 10.20a). La dictadura de Pinochet se mantuvo en el poder hasta que un referéndum constitucional celebrado en 1988 exigió la vuelta a la democracia, lo cual respetaron las fuerzas armadas.

Una vez más (figura 10.20b), al día siguiente del referéndum, la cotización de las acciones en la bolsa reflejó una variación drástica del comportamiento de los ricos.

Este gráfico de líneas muestra la cotización de las acciones en la bolsa en Chile en los días anteriores y posteriores al referéndum de 1988 que terminó la dictadura de los militares. El eje horizontal muestra las sesiones en la bolsa de Santiago desde –15 hasta +25, estando la sesión -1 marcada con una línea vertical discontinua etiquetada como «Día antes de que el referéndum terminara el régimen militar». El eje vertical muestra la cotización nominal de las acciones en Santiago, indexada a 1987, siendo el promedio de 1987 = 100, y va de 120 a 150. Antes del referéndum, la cotización fluctuaba entre 133 y 140, con un pico justo antes del día 0. La cotización bajó bruscamente desde unos 140 el día -1 hasta menos de 125 el día 0. En las siguientes 25 sesiones bursátiles, la cotización mantuvo una gran volatilidad, pero no se recuperó a los niveles previos al referéndum, sino que se estabilizó entre 125 y 130.
Pantalla completa
https://books.core-econ.org/the-economy/macroeconomics/es/10-government-as-economic-actor-13-citizens-elected-leaders-as-principals-agents.html#figura-10-20b

Figura 10.20b Cotización bursátil de las acciones en Chile: el referéndum de 1988 termina la dictadura de los militares.

Nota: El momento cero es la primera sesión en la bolsa de Santiago después del referéndum.

En resumen, el programa económico de Allende no era factible por dos razones:

  • No era factible económicamente: no podía obligar a las empresas privadas a invertir en Chile y, sin esa inversión, la economía se estancaba o incluso menguaba.
  • No era factible políticamente: aunque Allende había sido elegido de forma democrática, no controlaba a las fuerzas armadas chilenas, que, con el apoyo de las empresas y de la Agencia Central de Inteligencia (CIA) de Estados Unidos, se volvieron contra él.

  1. Kenneth Scheve y Daniel Stasavage. 2010. «The conscription of wealth: mass warfare and the demand for progressive taxation». International Organization 64 (04): pp. 529–561.  ↩

  2. Kenneth Scheve y Daniel Stasavage. 2012. «Democracy, war, and wealth: lessons from two centuries of inheritance taxation». American Political Science Review 106 (01): pp. 81–102.  ↩

  3. Kenneth Scheve y Daniel Stasavage. 2016. Taxing the rich: A history of fiscal fairness in the United States and Europe. Princeton University Press. ↩

  4. Jacob S. Hacker y Paul Pierson. 2010. «Winner-take-all politics: Public policy, political organization, and the precipitous rise of top incomes in the United States». Politics & Society 38 (2): pp. 152–204.  ↩

  5. Joshua L. Kalla y David E. Broockman. 2015. «Campaign contributions facilitate access to congressional officials: A randomized field experiment». American Journal of Political Science 60 (3): pp. 1–14.  ↩

  6. Adam Bonica, Nolan McCarty, Keith T. Poole y Howard Rosenthal. 2013. «Why hasn’t democracy slowed rising inequality?». The Journal of Economic Perspectives 27 (3): pp. 103–123.  ↩

  7. Martin Gilens y Benjamin I. Page. 2014. «Testing theories of American politics: Elites, interest groups, and average citizens». Perspectives on politics 12 (03): pp. 564–581.  ↩