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Unidad 10 El Estado como agente económico: economía, política y administración pública

10.14 Las políticas importan y la ciencia económica funciona: el éxito de los gobiernos

Unas políticas públicas bien diseñadas pueden mejorar el nivel de vida de la gran mayoría de los ciudadanos. Las políticas económicas aplicadas por el gobierno chino desde la década de 1980 han dado como resultado la más rápida erradicación de la pobreza a gran escala que nunca se haya conocido en la historia de la humanidad. Otro ejemplo son las políticas de saneamiento y de tratamiento del agua que han sido responsables de la disminución de la mortalidad infantil en todo el mundo.

En otros casos, hay diferencias importantes entre unos países y otros en cuanto a la eficacia con que se abordan los problemas de falta de equidad y de fallo del mercado. Los límites que imponen los grupos de interés, así como la factibilidad económica y la capacidad administrativa, son distintos en cada país; algunos gobiernos son incapaces de superarlos, pero otros sí lo consiguen.

Políticas con respecto al cambio climático

Suecia y Suiza cuentan con una renta per cápita muy parecida a la de Australia, Canadá y Estados Unidos. Si todos estos países se enfrentasen a limitaciones similares de factibilidad económica y política al adoptar medidas para reducir el impacto de los gases de efecto invernadero sobre el clima, cabría esperar que la semejanza en las rentas se tradujese en niveles parecidos de emisiones de CO2.

La relación entre renta y emisiones de carbono se aborda en detalle en la sección 9.12. Consulta la figura 9.28a para comparar los datos de estos y otros países.

Pero eso no es lo que revela la figura 10.21. Las emisiones de CO2 per cápita de Canadá, Australia y Estados Unidos cuadruplican aproximadamente las de Suecia y Suiza.

Este gráfico de puntos muestra la relación entre el PIB per cápita (PPA en dólares estadounidenses de 2011) y las emisiones de CO₂ per cápita en 2022. El eje horizontal muestra el PIB per cápita, que va de 0 a 100 000, mientras que el eje vertical representa las emisiones de CO₂ per cápita, entre 0 y 25 toneladas. La mayoría de los países se agrupan en la zona que corresponde a un PIB per cápita bajo (menor de 20 000) y a emisiones de CO₂ inferiores a 10 toneladas. Estados Unidos, Australia y Canadá presentan tanto un PIB per cápita alto (40 000–60 000) como un nivel alto de emisiones (en torno a 15 toneladas). Suiza y Suecia también tienen un PIB per cápita alto (más de 50 000) pero emisiones más bajas (alrededor de 4 toneladas).
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https://books.core-econ.org/the-economy/macroeconomics/es/10-government-as-economic-actor-14-policy-matters-and-economics-works.html#figura-10-21

Figura 10.21 Relación entre PIB y emisiones de CO2 per cápita en 2022.

Parece verosímil pensar que no existe mucha diferencia entre lo que resulta económicamente factible en estos cinco países, ya que todos comparten los mismos conocimientos sobre tecnologías y es probable que sus ciudadanos reaccionen de forma parecida a los incentivos para adoptar fuentes de energía más limpias. La información y las competencias y capacidades de los gobiernos también son similares en los cinco países.

Si bien las emisiones de dióxido de carbono se relacionan con la estructura industrial, los sectores de especialización y las fuentes de energía, como la hidroeléctrica, también se ven afectadas por las aspiraciones de las élites que disfrutan de influencia política. Así, cabe pensar que las políticas para afrontar el cambio climático tengan más apoyo político en los dos países europeos. Una razón que explica esta disparidad es la gran influencia que los grupos de presión de las industrias de combustibles fósiles (que incluyen a los productores de gas, petróleo y carbón) tienen en la política de Estados Unidos, Canadá y Australia.

Desigualdad de renta

Los gobiernos se sirven de políticas redistributivas por medio de impuestos y transferencias para reducir las desigualdades en renta disponible (como se describe en la sección 10.4). El alcance de la redistribución responde a una decisión política, ya que hay grupos que salen ganando y otros que pierden. También existe controversia desde el punto de vista económico, ya que cabe razonar que en la práctica los impuestos disminuyen los incentivos para trabajar e invertir, lo que obliga a buscar una solución de compromiso entre eficiencia (el tamaño del pastel, o renta agregada) y equidad (compartirla de un modo más equitativo).

Sin embargo, como ilustra la figura 10.22, si comparamos la desigualdad en renta disponible entre los países de rentas altas con democracias consolidadas, no se observan datos que confirmen dicha solución de compromiso: muchos de los países con menos desigualdad en renta disponible también tienen una productividad elevada.

Este gráfico de puntos muestra la relación entre desigualdad de renta y producción por hora trabajada en países de rentas altas. El eje horizontal muestra el coeficiente de Gini de renta disponible, con valores que van de 0,20 a 0,50, mientras que el eje vertical muestra la producción por hora trabajada como PPA en dólares estadounidenses de 2021, con un intervalo que va de 60 a 130. Países como Suecia y Suiza están situados en el lado izquierdo, con desigualdad baja (coeficiente de Gini alrededor de 0,25) y productividad relativamente alta (en torno a 85). Estados Unidos está en el extremo derecho, con la desigualdad más alta (coeficiente de Gini en torno a 0,46), pero una productividad moderada (en 77). Noruega está en la parte superior, con la productividad más alta (alrededor de 122) a pesar de tener una desigualdad moderada (coeficiente de Gini en torno a 0,29). Otros países con niveles de renta similares, como Alemania, Italia y Canadá, presentan una gran variabilidad en desigualdad.
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https://books.core-econ.org/the-economy/macroeconomics/es/10-government-as-economic-actor-14-policy-matters-and-economics-works.html#figura-10-22

Figura 10.22 Desigualdad de renta y producción per cápita en países de rentas altas en 2022.

Nota: Coeficiente de correlación: -0,33.
World Inequality Database, 2025; Grupo del Banco Mundial. 2025. Indicadores del desarrollo mundial; Organización Internacional del Trabajo, 2025.

Países con niveles parecidos de renta agregada per cápita tienen distribuciones muy diferentes de la renta disponible: el coeficiente de Gini va de 0,22 en Dinamarca a 0,32 en Alemania y 0,46 en Estados Unidos. Resulta evidente que algunos países pueden diseñar políticas redistributivas que son factibles tanto desde el punto de vista económico como del político.

¿Qué nos enseñan estas comparaciones?

Si deseamos resolver problemas como el cambio climático y las desigualdades injustas en nivel de vida, se puede extraer la lección de que en la mayor parte de los países es posible hacer mucho más de lo que se hace actualmente. Las fuerzas fundamentales que contribuyen a la desigualdad en los países de rentas altas —nuevas tecnologías y aumento de las importaciones (por ejemplo, de China) que eliminan trabajos poco cualificados y mal pagados— no difieren mucho entre los países de rentas altas de la figura 10.22. Las diferencias parecen ser cuestión de lo que se elige entre la serie de políticas parecidas que son económica y administrativamente factibles: unos países optan por las que sostienen niveles elevados de desigualdad, mientras que otros aspiran al objetivo de una mayor igualdad.

También hay mucho que podemos aprender de los países que más destacan en estas y parecidas figuras estudiando las políticas y las instituciones que parecen ser responsables de su éxito al abordar los fallos del mercado y la falta de equidad.

Educación infantil

La investigación económica ha examinado la manera en que la educación preescolar y la escolarización afectan a la desigualdad. Algunas de esas investigaciones han llevado a recomendar políticas que algunos gobiernos están aplicando para intentar mejorar la igualdad de oportunidades para su ciudadanía.

James Heckman, que es una autoridad en este campo, habla sobre su investigación en nuestro vídeo de «Economista en acción», presentado más abajo. También te puede interesar leer su libro, Giving Kids a Fair Chance.1

El libro comienza señalando que «la lotería de la cuna es una importante fuente de desigualdad en Estados Unidos en la actualidad. La sociedad estadounidense se está dividiendo entre personas cualificadas y no cualificadas… el nacimiento se convierte en destino».

La «estrategia que funciona» de Heckman se basa en la lógica siguiente. «En la primera infancia se desarrollan tanto las habilidades cognitivas como las socioemocionales y su desarrollo depende del ambiente familiar». Crecer en la pobreza priva a los niños de oportunidades para desarrollar esas habilidades y «los ambientes familiares se han deteriorado en Estados Unidos».

Uno de los autores de CORE aporta un resumen elogioso al tiempo que crítico de la estrategia de Heckman.

Como respuesta, Heckman aboga por «intervenciones tempranas», como la mejora del entorno preescolar y la visita domiciliaria de profesionales para ayudar a padres y madres, lo que según sus investigaciones puede «generar efectos positivos y perdurables sobre los niños y niñas que viven en familias desfavorecidas».

En países como Colombia, Jamaica y Chile y en el estado indio de Orissa, se vienen llevando a cabo políticas del tipo que propugna Heckman. Equipos de economistas y expertos en desarrollo infantil las evalúan con rigor para determinar sus efectos en el más largo plazo y evaluar la factibilidad de extender estas pequeñas intervenciones piloto.

Sabemos que los niños y niñas de familias pobres con frecuencia acaban siendo pobres de adultos. Sabemos asimismo que eso tiene poco que ver con la genética y mucho con el comportamiento socioemocional que se asocia con crecer pobre. Ahora tenemos conocimiento de políticas que son remedios eficaces para romper este ciclo de la pobreza y que los gobiernos pueden aplicar.

James Heckman explora la manera en que la educación preescolar y la escolarización afectan a la desigualdad.

Pregunta 10.11 Elige las respuestas que sean correctas

Según el vídeo de «Economista en acción» de James Heckman, ¿cuáles de los siguientes atributos individuales NO menciona Heckman como una de las razones para la persistencia de la pobreza en una familia de generación en generación?

  • Cociente intelectual heredado
  • Escolarización limitada
  • Raza
  • Comportamiento social
  • El cociente intelectual heredado podría contribuir a una pobreza persistente, pero no se menciona en el vídeo.
  • Heckman argumenta que esa es una de las razones de la pobreza persistente.
  • Heckman argumenta que esa es una de las razones de la pobreza persistente.
  • Heckman argumenta que esa es una de las razones de la pobreza persistente.

  1. James Heckman. 2013. Giving Kids a Fair Chance: A Strategy That Works. Cambridge, MA: MIT Press. ↩