Unidad 10 El Estado como agente económico: economía, política y administración pública

10.9 Cómo afecta la competencia política a las políticas gubernamentales

Ya hemos analizado dos versiones del modelo de «gobierno interesado en la captación de rentas». Una describe a un dictador que podría ser depuesto, como les ocurrió a Luis XVI y a Nicolae Ceausescu, mientras que la otra representa a una élite gobernante que se somete a la competencia electoral, con la posibilidad de que otro partido político la derrote en unas elecciones y se convierta en la nueva élite gobernante.

En el transcurso de los últimos 200 años, hemos experimentado un aumento del grado de competencia política en todo el mundo. A pesar de los incentivos que una élite poderosa tenía para oponerse a la democracia, muchos países han llevado a cabo esta transición (como se ilustra en las figuras de la 10.13 a la 10.16).

Por qué un antiguo dictador se sometería a la competencia política

Esto ha sucedido en muchos casos porque las élites gobernantes se han dado cuenta de que les interesa transigir con un sistema político en el que haya más competencia o incluso introducir uno por iniciativa propia:

Puedes leer más sobre las transiciones a la democracia de Sudáfrica y El Salvador en este libro: Elisabeth Jean Wood. 2000. Forging Democracy from Below: Insurgent Transitions in South Africa and El Salvador. Cambridge University Press.

Sudáfrica: la población de origen europeo (que constituía las élites empresariales y gobernantes) reaccionó a las olas de huelgas de trabajadores, protestas ciudadanas, manifestaciones y absentismo estudiantil ampliando el voto a todas las personas adultas de Sudáfrica, sin importar su raza.
El Salvador: tras 10 años de guerra civil y ante una insurrección armada que no pudieron derrotar, en 1992 las élites económicas, políticas y militares de El Salvador accedieron a las demandas de sus oponentes de que el país adoptase un sistema político democrático.
Estados Unidos: cuando se aprobó la Constitución de Estados Unidos a finales del siglo xviii, James Madison, autor del conocido artículo El federalista n.º 10 (The Tenth Federalist Paper), creía que la única forma de garantizar la estabilidad era reconocer algunos de los que ahora llamamos derechos democráticos (pero no a las personas esclavizadas ni a quienes no tuviesen propiedades). Convenció a otros terratenientes ricos (y propietarios de esclavos) de arriesgarse a dar pequeños pasos hacia la democracia por ese motivo, pues argumentaba, entre otras cosas, que las personas menos pudientes nunca podrían unirse frente a la élite. El resultado fue la ratificación de la Constitución estadounidense en 1788, la cual se considera, a pesar de reconocer la esclavitud como institución legal, que resultó trascendental en el largo camino hacia la democracia.

Ante el descontento ciudadano en un sistema político no democrático, una forma que tiene la élite gobernante de aumentar la estabilidad del sistema es usar los poderes coercitivos del Estado para encarcelar y amedrentar a los opositores que desenmascaren el alcance de las rentas políticas del gobierno. Sin embargo, existen límites en cuanto a la eficacia de esas estrategias de «estado policial», como puso de manifiesto la élite gobernante blanca en el apartheid en Sudáfrica, que intentó aplicar esa fórmula y en última instancia fracasó.

La élite del Partido Comunista de la República Democrática Alemana (Alemania Oriental) también descubrió los límites de su capacidad para imponer la estabilidad por la fuerza. Las manifestaciones y la contestación del pueblo contra el gobierno tuvieron éxito, en parte porque al final no se podía contar con que la policía y las fuerzas armadas defendieran al gobierno en ejercicio.

Una forma distinta de garantizar la estabilidad es introducir en el sistema político cambios que lo hagan más democrático y ofrezcan medios legales de procurar un cambio de gobierno a las personas descontentas.

Un mayor grado de democracia «aplanará» la curva de duración, de modo que se reduzca el tamaño del conjunto factible de la élite, tal como mostramos en la figura 10.16. Sin embargo, más democracia también podría aumentar la estabilidad del sistema político y reducir así la posibilidad de que el gobierno pierda el poder por motivos que no sean su actuación. Esto aumentaría la duración esperada en el punto en el que los impuestos solo bastaban para financiar los servicios públicos \((T = C)\). En tal caso, como se muestra en la figura 10.17, la élite podría obtener, por tanto, una renta aún mayor, ya que el punto Q está en una curva de isorrenta más alta. Aquí, la mayor duración esperada del gobierno, gracias al incremento de la estabilidad, compensa con creces la reducción de los impuestos que se necesita porque los ciudadanos tienen más poder para deponer al gobierno por quedarse con demasiada renta.

En este gráfico, el eje horizontal muestra la duración, D, en años, con un intervalo que va de 0 a 15, mientras que el eje vertical muestra los impuestos, T, en millones de dólares, con un intervalo que va de 0 a 120. Una línea horizontal que pasa por la abscisa 5 está etiquetada como coste, C, y corresponde a la renta = 0. Hay cuatro curvas convexas con pendiente negativa que representan líneas de isorrenta. También hay dibujadas dos curvas de duración rectas y con pendiente negativa: la más inclinada está etiquetada como «menos competencia política» y la más plana, como «más competencia política». M es el punto de tangencia entre la curva de duración más empinada y la segunda curva de isorrenta más alta. Q es el punto de tangencia entre la curva de duración más plana y la curva de isorrenta más alta.

Pantalla completa

https://books.core-econ.org/the-economy/macroeconomics/es/10-government-as-economic-actor-09-political-competition-and-government-policy.html#figura-10-17

Figura 10.17 Efecto de más estabilidad y competencia: un caso en el que la élite sale ganando.

Ejercicio 10.9 Efecto de unas mejoras que ahorran costes en los servicios públicos

Supón que la élite puede introducir una política que ofrece el mismo nivel de servicios públicos a un coste más bajo. Es lo que se llamaría un aumento de la eficacia del gobierno. Por ejemplo, podría tratarse de que el gobierno adopte métodos de enseñanza más eficaces o encuentre maneras de motivar al profesorado para que mejore la forma de enseñar. También podría ser que el gobierno exija que las empresas de construcción que trabajan en las infraestructuras públicas, como carreteras, compitan entre sí, en lugar de actuar en connivencia para acordar precios altos.

¿Qué curvas del gráfico variarán con esos cambios? Dibuja una figura que represente esta nueva situación. Pista: El valor absoluto de la pendiente de las curvas de isorrenta es \((T − C)/D\).
Explica por qué la élite gobernante querría introducir esas políticas.
¿Puedes decir si la élite impondrá el mismo nivel de impuestos, uno más alto o uno más bajo?
Aporta algunas razones por las que no se deban introducir esas políticas.

Pregunta 10.5 Elige las respuestas que sean correctas

Observa la figura 10.17. Lee los siguientes enunciados y elige los que sean correctos.

Pasar de M a Q en el gráfico es una mejora de Pareto, con resultados mejores tanto para los ciudadanos como para la élite gobernante.
Una mayor competencia siempre mejorará los resultados para la élite gobernante.
Una mayor competencia empeoraría la situación de la élite si no respondiese con una reducción de impuestos.
El efecto sustitución hará que la élite, que se enfrenta a más competencia, cobre tipos impositivos más altos.

Los ciudadanos se benefician tanto de unos tipos impositivos más bajos como de la mayor duración esperada (suponiendo que cambiar de régimen sea costoso para los ciudadanos). La élite aumenta su renta prevista total.
En este ejemplo, aumenta la renta total esperada por la élite. Sin embargo, en otras situaciones, como la mostrada en la figura 10.16, el gobierno termina en una curva de isorrenta más baja.
En la figura 10.17, si la élite mantuviera el mismo tipo impositivo después del desplazamiento en la curva de isorrenta, seguiría alcanzando una curva de isorrenta más alta que antes.
El efecto sustitución causado por el aplanamiento de la curva de duración hará que la élite establezca tipos impositivos más bajos.

Algunos ejemplos

Contamos con abundantes casos en diferentes países en que la perspectiva de perder el poder influye en lo que hacen los políticos. Por ejemplo, cuando empezaron a celebrarse elecciones locales en China, aumentó la prestación de servicios públicos, tales como los servicios de salud o la escolarización, además de lo que parecía una reducción de la corrupción.¹

Incluso en entornos no democráticos, la amenaza de perder el poder puede meter en cintura a los políticos. En las provincias de China, los gobernadores y los secretarios del Partido Comunista no están sujetos al escrutinio de los votantes, pero sí de cargos más altos del gobierno central. A menudo se conceden ascensos a los gobernadores y los secretarios del partido, pero casi con la misma frecuencia se les despide. Los registros de los ceses durante el periodo 1975–1998 muestran que los responsables de las provincias en que hubo un crecimiento económico rápido fueron ascendidos, mientras que los de las provincias que se habían rezagado en crecimiento fueron cesados.²

La economía aprende de los hechos ¿La competencia electoral afecta a la política?

Piensa en una responsable política que quiere seguir en su puesto y sabe que debe satisfacer a una mayoría de los votantes cuando se presente a la reelección. Pero también tiene sus propios objetivos: promover cierto proyecto que ella apoya o mantener buenas relaciones con personas adineradas que la apoyarán en sus campañas o le darán trabajo cuando termine su carrera política. ¿Acaso la amenaza de que los votantes la echen si no les da lo que quieren la lleva a dar prioridad al interés del público y no al suyo propio?

La respuesta no pasa únicamente por comparar las políticas adoptadas en distritos electorales sin competencia (por ejemplo, no se presenta ninguna otra candidatura al puesto) con las tomadas donde sí hay competencia electoral. La razón es que los distritos con y sin competencia en las elecciones, y los políticos que los representan, se diferencian en tantas cosas que la comparación mezclaría los efectos de la competencia política con los efectos de esas otras diferencias.

Los economistas Tim Besley y Anne Case dieron con una manera ingeniosa de responder a la pregunta.³ En algunos estados de Estados Unidos los gobernadores no pueden estar en el cargo más de dos mandatos de cuatro años. En consecuencia, al final de su primer mandato se enfrentan a competencia electoral cuando piden la reelección al electorado. Sin embargo, durante el segundo mandato, la perspectiva de la competencia política no les afecta, porque no tienen posibilidad de presentarse a la reelección.

Planteando esta situación como si se tratara de un experimento, el «tratamiento» es la perspectiva de competencia electoral, el «grupo de tratamiento» lo forman los gobernadores durante su primer mandato y el «grupo de control» son los mismos gobernadores en el segundo mandato. Como en cualquier experimento bien diseñado, se mantienen constantes las demás influencias importantes. Estamos midiendo a las mismas personas, en los mismos distritos, con un tratamiento y con una situación de control.

La conclusión a la que llegaron fue que, durante sus primeros mandatos (el periodo de tratamiento), los gobernadores republicanos y demócratas aplicaron niveles prácticamente idénticos de tributación total per cápita. Sin embargo, tras su reelección (el periodo de control), los gobernadores del Partido Demócrata, que tienden a preferir más gasto público y más recaudación de impuestos, aplicaron niveles mucho más altos de tributación que los republicanos. Por contra, los gobernadores del Partido Republicano, cuando no afrontaban la competencia electoral, ponían en práctica niveles mucho más bajos del salario mínimo en su estado.

Ya fueran demócratas o republicanos, los gobernadores que se iban a someter a la competencia electoral en su primer mandato aplicaban políticas muy similares a las preferidas por los votantes «bisagra», más dados a cambiar su voto y que, por lo tanto, tienden a decidir muchas elecciones: impuestos más bajos y salario mínimo más alto. Con todo, cuando se prescindía de la competencia electoral, se diferenciaban por sus propias preferencias políticas o sus propios intereses económicos.

Monica Martinez-Bravo, Gerard Padró i Miquel, Nancy Qian y Yang Yao. 2014. «Political reform in China: the effect of local elections». Documento de trabajo de NBER 18101. ↩
Hongbin Li y Li-An Zhou. 2005. «Political turnover and Economic performance: The incentive role of personnel control in China». Journal of Public Economics 89 (9-10): pp. 1743–1762. ↩
Timothy Besley y Anne Case. 1995. «Does Electoral Accountability Affect Economic Policy Choices? Evidence From Gubernatorial Term Limits». The Quarterly Journal of Economics 110 (3): pp. 769–798. ↩